第二章：行政組織理論研究發展概況

第一節 古典組織理論

一、行政組織理論出現的歷史背景

19世紀末20世紀初是西方國家的行政組織理論由混亂、片段的組織思想到獨立、系統的組織理論的演變時期，也是公共行政組織理論產生的時代。公共行政組織理論為什么會在這一特定的歷史時期產生?

(一)經濟環境：工廠經濟和資本壟斷

1、從農場到工廠的過渡

18世紀末到19世紀初西方各資本主義國家工業革命先后完成，工業生產成為各國新的經濟增長點，農業在國家中的比重不斷下降。企業組織成為社會經濟發展的重要載體，企業管理也自然成為這一時代的主題。如果沒有工業革命，沒有從農場到工廠的第一次歷史性的過渡，就不會有工廠組織的出現，也就不會有所謂“組織問題”以及組織管理理論的要求。

2、從自由資本主義到壟斷資本主義(規模經濟的時代，規模經濟成為新的經濟的增長點。)

19世紀70年代以后，資本主義由自由競爭階段向壟斷階段過渡，到20世紀初資本主義發展成為帝國主義即壟斷資本主義。在這種條件下，原有的憑經驗管理的傳統經營方式已成為企業進一步增強競爭能力、提高生產力的主要障礙。企業的勞動高度專業化了，而標準化的生產方法及程序卻沒有制定，組織管理問題也亟待研究解決。伴隨著壟斷資本主義的發展，產品的批量生產和大量銷售成為各企業所要解決的核心問題，因此需要建立與之相適應的綜合性而有層次、有組織的管理結構，組織理論的研究發展就成為企業管理人員所面臨的重要課題。

(二)社會環境：從沖突到走向聯合(增進組織管理，實現利潤高度增長，實現“蛋糕效應”緩解勞資矛盾。)

社會經濟的發展以及由此帶來的一系列新的情況，使得社會的利益分化更趨明顯，社會的貧富差別更趨擴大，因而社會矛盾也就更加激化。特別是資本主義由自由競爭階段向壟斷階段過渡，工人階級的勞動條件和生活狀況日益惡化，他們所受的剝削日益加重。工人們采取怠工或罷工的形式來反抗資本家的壓迫，勞資矛盾激化。資本家為了調和勞資沖突，提出了一些新的組織管理理論和方法，其中很重要的部分就是為了加強勞資之間的聯合，追求整個企業經營的高效率，從而實現“雙贏”。為了實現這一目標，資本主義社會從資本家到政治理論家，從企業管理者到管理理論家，無不認識到組織和管理理論研究與實踐探索的重要性，努力從多向度消除產業工人的對立情緒和行為，減少因沖突或消極抵制所造成的不良后果成為他們思考的主要問題之一。因此，資本主義社會迅猛發展所帶來的勞資矛盾也是促進古典組織理論產生的重要社會因素之一。

(三)政治環境：政府職能的擴張

西方各主要資本主義國家在政治上大多按照三權分立的原則建立了立憲君主或民主共和國的政體，行政組織在結構與功能上與其他國家機關相比已有較明顯的區別，這種獨特性主要表現為其職能權力影響范圍的擴張。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過度，西方各國行政權力日益強大，管理職能日益多樣化，組織規模也日趨龐大到作為社會巨型組織的存在典型范例。政府除了對自身進行有效管理以外，還加大了對社會的經濟、政治和文化的管理力度，政府對工業和市場的宏觀調控職能進一步得到強化，國家在社會生活中的作用明顯地集中體現為行政職能的空前擴張。公共行政管理為適應經濟、政治、社會和文化發展的要求，就必須分析、研究并建立起新型的組織結構與體制，使組織管理日益科學化、高效化。正是在這種情況下，西方國家的政府機關不斷地把企業組織中先進的組織理論或經驗應用到政府管理中來，使企業組織理論一般化，從而奠定了公共行政組織理論研究的政治基礎。

(四)理論環境：企業組織理論的借鑒與傳統行政理念的批判

1、企業組織理論的研究基礎

資本主義生產的發展，生產集中和壟斷組織的形成，競爭的加劇和階級(勞資)對立的尖銳化，迫切要求有一種新的組織管理理論來指導組織管理實踐，提高企業管理者的能力和水平。到20世紀初資本主義企業管理積累的實踐經驗已經相當豐富，為這種管理組織理論的出現提供了可能。亞當?斯密、巴貝奇、麥卡勒姆、普爾等早期管理學家已經對組織管理的思想進行了初步研究，為古典組織管理思想和理論的產生提供了直接的理論前提和經驗基礎。其中最重要的是亞當?斯密的勞動分工理論。他對組織管理思想的貢獻主要是論證了勞動分工和管理專業化的社會意義。他認為，組織勞動分工的效益主要來自：“第一，勞動者的技巧因專業而日進。第二，由一種工作轉到另一種工作通常需損失不少時間，有了分工，就可以免除這種損失。第三，許多簡化勞動和縮減勞動的機械的發明，使一個人能夠做許多人的工作”。

2、傳統行政思想的批判：公共行政學科的獨立

政治學理論與管理科學理論的發展，為行政組織理論的產生提供了理論基礎。政治學理論與管理學理論的發展主要表現在：(1)行政學從政治學中分化出來，為行政組織學的獨立提供了直接的理論基礎。(2)西方企業組織管理理論也為行政組織理論的產生提供了理論基礎，致使經濟組織理論研究的代表常常成為行政組織理論研究的先驅。(3)由于種種原因，行政組織理論與一般組織理論的質的差別沒有得到科學地說明。行政組織與一般社會、經濟組織具有某些相似的內容與規律，而且經濟組織理論的研究較之行政組織理論的研究，在時間上一般要超前。因此，行政組織的研究借鑒于一般的組織理論，特別是經濟組織理論的相關成果，應該說具有某種必然性與合理性。

二、泰羅科學管理中的組織思想

(一)泰羅與科學管理

美國的泰羅(Frederick Taylor，1856-1915)是科學管理的創始人，其基本管理思想體現在他于1911年出版的《科學管理原理》一書中。其重點在于計劃、專業化、標準化和提高人的工作效率?？茖W管理的產生是管理從經驗走向科學的標志，也是管理走向現代化的標志。

其主要思想的形成體現在他的三個最有名的試驗中，即搬運鐵塊試驗、鐵砂和煤炭的鏟掘試驗及金屬切削試驗。