第五章 行政組織體制

“體制”一詞的涵義很廣，一般而言，是指某一組織的權限劃分，以及按照這種劃分所設置的機構和所形成的組織制度與體系。行政組織體制是指行政組織內部各層級、各部門之間權力關系制度化的表現形式。行政組織體制可以從各種不同的角度進行劃分，根據不同的劃分標準可分為不同的類型，一般有以下幾種：

第一節：首長制與委員會制

根據行政組織中掌握最高行政決策權人數的多寡，行政組織體制可分為首長制和委員制。

1、首長制

首長制，也稱獨任制或一長制，是指行政組織的法定最高決策權由行政首長一人執掌的行政組織體制。在這種體制下，其他領導人只是首長的幕僚，只有建議權，沒有決策權。首長制不遵循少數服從多數的原則，而是由首長一人決策。美國的總統制堪稱是這種體制的典型，美國憲法第二條明文規定：“行政權屬于總統。”首長制的優點在于事權集中，責任明確，指揮靈便，行動迅速，效率較高。其缺點表現為：易使首長獨斷專行;加之首長個人能力、精力有限，考慮問題總有不周之處，容易造成決策失誤;權力集中于一人，不易監督，易于營私舞弊。

2、委員會制

委員會制，也稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權由兩人以上的人員組成的集體或委員會執掌的一種行政組織體制。瑞士聯邦政府是這種體制的典型代表，由七人組成的聯邦委員會是瑞士的最高行政機關，也是該國政府的行政首腦機關，聯邦委員會主席、副主席只是禮儀上的國家代表，全部行政職權由委員會討論決定行使。其最大的優點在于：能集思廣益，使大家同心協力;能相互監督，防止營私舞弊。但其缺點也很明顯：權力分散，各人職責不明，意見難以集中，決策相對遲緩，常出現議而不決，決而不行，功則相爭，過則相諉的現象，造成時間的浪費和效率的低下。

權衡首長制與委員會制的利弊得失，各有千秋，不能一概而論，關鍵在于運用。用其長則優，用其短則劣。明代張居正在《陳六事疏》中說：“天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨。”臺灣著名行政學家張金鑒先生認為：“大體來說，凡行政的、行動的、執行的、事務的、技術的、軍事的、速決的、紀律的一類性質事務的辦理，應采用首長制;至于顧問的、討論的、立法的、調節的、政策的、設計的一類性質事務的處理，宜采用委員會制。”(張金鑒著《行政學典范》臺灣三民書局，1979年7月版，第230頁。)總之，任事宜專其責，議事當廣其謀，這是一個總原則。

但是，由于機關事務紛繁復雜，有些工作性質不明，或具有多種性質，所以許多行政組織宜采用混合制。即重大問題的決策權由委員會行使，具體問題的決策權由首長個人行使。混合制可以兼有首長制與委員會制的優點，但運用不當，則會使二者的弊端產生合力，危害更大。我國的行政組織一般采用混合制。

第二節：集權制與分權制

根據中央行政組織與地方行政組織的權力分配關系不同，行政組織體制可分為集權制與分權制。

1、集權制

集權制是指行政決策權集中于上級機關，下級機關沒有或很少有自主權，必須根據上級機關的指示或法令辦事的行政組織體制。這種體制的主要優點是：政令統一，標準一致;力量集中，統籌兼顧;指揮靈便，運用自如。但其缺點也很明顯，表現為：下級機關唯命是從，消極等待，不能因地制宜，嚴重地束縛了下級積極性、主動性、創造性;上級易趨專制，獨斷專行。

2、分權制

分權制是指下級機關在其管轄范圍內有自主決定權，上級機關只作某些重大的方針、政策方面的指示、規定，而不干涉下極權限之內決定的事項的行政組織體制。其主要優點有：因地制宜，因時制宜，便于行事;下級機關有靈活性，能激發下級機關的創造精神。其主要缺點是：過度分權，則政出多門;上級機關有時不能照顧到下級機關的統籌發展;容易形成“地方主義”，自謀私利，影響行政管理的整體功能。

分權與集權各有利弊。美國正在為過度分權而苦惱，力圖向集權制過渡。而我國自秦漢以來就是中央集權制國家，建國后深受蘇聯模式的影響，造成權力過分集中。“各級領導機關都管了許多不該管，管不了，管不好的事。”不僅嚴重挫傷了下級的積極性，而且大大增加了上級機關的負擔，助長了官僚主義，降低了行政效率。所以，發揮中央和地方兩個積極性，建立科學的行政管理體制，這不僅是理論上有待研究的重大課題，而且也是我國政治體制改革中必須解決的問題。

第三節：完整制與分離制

根據行政組織中同一層級各行政部門所隸屬的領導不同，行政組織體制可分為完整制與分離制。

1、完整制

完整制是指同一層級各個行政機關均受同一行政機構領導的一種行政組織體制。其基本特點是指揮、控制權集中于本層級的行政組織，各級政府的首腦機關對該層級的所有工作部門實行一元化領導。凡是采取分權制的國家大多采用完整制，其地方政府的行政部門一般歸屬同級政府首腦機關領導。完整制的優點是：權責集中，指揮統一，可令行禁止，防止遲緩推諉;各部門互相合作，減少摩擦和沖突，避免工作重復。其缺點是：權力過分集中于某級政府，易形成一級行政領導的個人專權;易形成地方保護主義，不利上級對整體的宏觀調控。

2、分離制

分離制是指同一層級各個行政部門分屬兩個以上的行政機構領導的行政組織體制。其基本特征是行政組織中各個層級，主要指地方政府的行政部門，既受同級政府首腦機關領導，又受上級政府同類部門的領導。分離制是實行二元化領導的組織體制。這種組織體制的優點是領導權力分散并互相牽制，可防止一級行政首長獨裁專斷;二元化領導既有利于上級方針政策的貫徹落實，也有利于下級政府因地制宜實施上級的決策。其缺點為：權力分散，政出多門，指令沖突，導致下級無所適從或使任何一個領導機關均指揮不靈。