一、學前社會教育機構產生的社會基礎
有什么樣的經濟基礎，就要建立什么樣的教育制度，學前教育亦然。中國封建社會，是封建宗法家族制度下的自給自足的小農經濟與家庭手工業相結合的經濟，其學前教育的基本形式必然是家庭教育。有組織的學前社會教育，必然是資本主義大工業生產以后的產物。自鴉片戰爭后，中國出現近代工業，就其性質可以分為三種，適應這三種近代工業的需要，教育也出現了三種不同性質的學校。
自給自足的自然經濟開始瓦解，農民和手工業者紛紛破產。大工業生產，產生了中國的無產階級，也使不少婦女走進工廠，參加了近代大工業的生產勞動。學前教育完全由家庭承擔已不適應。這便從經濟上提出了建立學前社會教育機構的要求。因此，學前教育機構的建立，從根本上說是近代大工業生產的需要。
中國社會進入近代以后，由于社會政治制度與經濟制度的大變動，必然引起思想文化領域的波動。出現了早期資產階級維新派，產生了維新變法運動，維新派積極介紹西方兒童教育，提出的建立學前教育制度等主張，是中國近代學前教育機構產生的思想基礎。
資產階級維新派有關學前教育的主張主要是：強調兒童教育的意義；引進西方心理科學，促進學前教育的科學化；建立資本主義教育制度，將學前教育納入教育體系；提倡女子教育，為幼稚師資的培養奠定理論基礎。
鴉片戰爭后，進步的思想家、教育家關于改革教育的主張，為清末學前教育機構的產生，作了理論準備。

二、第一個學前教育法規的頒布
1903年，由張百熙、容慶、張之洞重定學堂章程，即《奏定學堂章程》，也叫癸卯學制。1904年頒布執行。癸卯學制中，《奏定蒙養院章程及家庭教育法章程》,是中國第一個學前教育法規，涉及的主要內容有：
1．蒙養院的意義、對象
章程充分肯定了學前教育的重要意義、作用，指出了它在國民教育體系中的基礎地位，說明了設置蒙養院，是作為學前兒童的專門機構。
2．蒙養院的設置
按"章程"規定，蒙養院并不單獨設置，而是附設在余嬰堂及敬節堂內。
3．蒙養院保教要旨
"章程"規定，蒙養院保育教導要旨如下：
（1）"保育教導兒童，專在發展其身體，漸啟其心知，使之遠于澆薄之惡風，習于善良之軌范。"
（2）"保育教導兒童，當體察幼兒身體氣力之所能為，心力知覺所能及，斷不可強授以難記難解之事，或使之疲乏過度之業。"
（3）"保育教導兒童，多留意兒童之性情及行止儀容，使趨端正。"
（4）"兒童性情好模仿，務專意示以善良之事物使則效之孟母三遷即此義也。
分析這個保育教導要可以看出，蒙養院對兒童的教育，包含體育、德育、智育、美育的內容，在教育原則上，提出了應該照顧兒童情性及心理特點，指出教育要量力適度，還要利用榜樣的教育作用。
4．蒙養院課程
"章程"規定蒙養院兒童在院時間每日不超過4點鐘，課程有：游戲、歌謠、談話、手技。
5．蒙養院保姆的來源與培訓
蒙養院內教師稱"保姆"，保姆由乳媼和節婦訓練而成。訓練保姆的方法，使在育嬰堂和敬節堂中，選一識字婦女當教員，如堂內無識字的，可以請一識字老婦人入堂任教。訓練保姆的教材諸如《孝經》、《四書》、《烈女傳》、《女誡》、《女訓》、《教女遺規》等，還有一些外國家庭教育書如日本天下歌子《家政學》。
6.蒙養家教合一
蒙養院屬于近代幼稚園，但章程又明確規定"蒙養家教合一"。表現為兩個方面：一是蒙養院要輔助家庭教育，二是家庭教育包括女學。
這種既辦蒙養院又不放棄甚至強化封建式的家庭兒童教育，既要有形式上近代式的蒙養院又不去解決師資的培養，充分暴露了這個產生于半殖民地半封建制度下的我國第一個學前教育法規，具有明顯的封建性、落后性，其資產階級的教育形式與封建主義的思想內容必然造成尖銳的矛盾。

三、蒙養院制度的實施
（一）蒙養院的興辦
1903年秋，湖北省立幼稚園在武昌成立，為我國設立幼兒教育之始。清末我國出現了各種各樣的幼兒教育機構，名稱各異。
清末蒙養院發展緩慢，它們星星點點地設在幾個大城市，按其性質，可分為公立蒙養院與私立蒙養院兩種。例如：武昌蒙養院是中國最早創辦的公立學前教育機構，1903年秋在武昌成立，叫湖北幼稚園。當時正值兩湖總督張之洞在湖北執掌政務期間，在他的推動下，興起了創辦新式學校的熱潮。1903年秋，湖北巡撫端方在武昌創辦了幼稚園，癸卯學制頒布后湖北幼稚園改名為武昌蒙養院，也叫武昌模范小學蒙養院。
為促進幼稚園的發展，在張之洞的主持下，湖北幼稚園曾附設女子學堂，招收15～35歲的女子，專門學習幼稚師范課程。這是中國幼稚師范的萌芽。但后來又被扼殺了。希望自己培養合格師資的計劃沒有實現，湖北幼稚園教員主要由日本人擔任。當時聘請了戶野美知惠等三名日本保姆，她們是日本來華的最早的幼教工作者。1904年，她擬定了《湖北幼稚園開辦章程》。
武昌蒙養院經多年變故，原址現為湖北武昌幼稚師范學校附屬幼兒園。
此外，天津嚴氏蒙養院，是私立蒙養院中很有名的。
從清末蒙養院制度的確立和實施中，不難看出：
第一，中國學前教育完全由家庭負擔的歷史結束了，在通向學校教育社會化的道路上，邁出了艱難的第一步。
第二，學前社會教育機構在中國產生，既反映了近代大生產的發展要求學前教育與之適應這一般規律，又反應了它是一種自上而下的被動出現的特點，是隨著近代學制的出現而勉強確定的。
第三，蒙養院辦院的綱領，體現了"中學為體，西學為用"的總原則，既不肯放棄傳統兒童教育的核心--封建倫理道德的灌輸，又要具有近代社會學前教育的形式和內容。
第四，嚴重抄襲日本。清末蒙養院制度，基本上返仿照了日本眀治三十二年頒行的《幼稚園保育設備規程》；在實施中，較正規的蒙養院，教員由日本人擔任課程、教法也參照日本，甚至設備也由日本購進。表現出極大的半殖民地半封建教育的特點。
（二）蒙養院師資的培訓
1904年，清政府頒發了《女子小學堂章程》，《女子師范學堂章程》，教育上打破了女禁。女子師范學堂擔負培養女子小學堂教員的同時，也兼訓練蒙養院保姆。章程中尚無明確規定專設訓練保姆的機構，但在實際上，開始出現了專門訓練保姆的機構。