內容提要：電信資費改革是我國電信體制改革的最重要內容之一，它的改革直接影響著電信體制改革的進程，特別是”入世“后我國電信業的競爭力。本文分析了我國電信資費改革中存在的問題，提出了加快電信資費改革，尤其是”入世“后電信資費改革的建議。

一、我國電信資費改革存在的問題

電信資費，是指電信企業為用戶辦理各種電信業務按照規定收取的費用。

改革開放以來，我國電信資費進行了較大力度的改革。90年代中期以后，這一改革進入資費結構調整時期。1994年7月，中國聯通公司的組建及涉足基本電信業務、無線通信業務和增值業務，打破了中國電信獨家壟斷的局面，標志著我國在電信領域實施了新的放松管制措施mdash;mdash;產業準入，電信資費首次出現由于市場競爭導致調整。從總體上看，我國電信資費改革是由高資費標準、收費項目欠缺合理，朝著降低資費標準、收費項目趨于合理的方向發展。特別是經過近幾年來的大幅度調價，我國電信資費已經達到一個新的狀態，信息產業部權威人士認為：”與周邊國家和地區相比，中國電信價格有高有低，中國的固定電話本地業務和移動電話價格相對較低，但因特網電路出租費用和國際電話通話費相對較高“。比如我國市話資費比許多發達國家還要低，有人認為：我國電信價格大部分已低于世界平均水平。在此，筆者不想僅僅囿于我國與其他國家電信資費比較評述，而是著重探討一下我國電信資費改革中存在的問題。

1.電信業缺乏根本性法律依據，電信資費政策存在著隨意性偏大的現象。紛爭多年的我國電信業根本大法mdash;mdash;”電信法“至今仍待出”閨閣“，致使大量的管制政策都來源于法律規范效率較低的部門規章和規范性文件。從電信資費政策來看，雖然”國家計委價格司是全國的價格管理部門，但在很多情況下它是和郵電部門共同負責價格管理，或由它制訂價格管理原則，由郵電部門具體實施價格管理“(陳小洪，”中國電信業的初步研究(上)“，DRC《調查研究報告》，1998年第81號)。原郵電部既是國家郵電通信的行政管理部門，又是全國郵電企業的領導機關與經營總部，因此，在制定具體價格時，就不可避免地要考慮部門利益與利潤，難以想象電信價格能成為”價值的客觀反映“。比如，人們對高額”初裝費“的法律依據頗有懷疑，但電信部門通過這一方式收取了大量資金(據估計，占電信固定資產投資總額的30%以上)，直到許多地方電信部門已經無法按此高標準收到初裝費，即”實際收取的初裝費已大大低于國家規定的標準“時，才開始調低收費標準(《國家計委、財政部、郵電部關于電話初裝費、郵電附加費等政策的通知》，1996年11月28日。)。再如，今年3月出臺的資費調整政策規定：上網費60小時內為4元/小時，超過60小時部分就需按8元/小時交納。即上網時間越長價格越高。這一措施完全違背市場經濟基本原則，必然限制經營規模的擴大、網上中文信息業的發展，最終遏制整個信息產業發展。這種隨意性很大的措施遭到各方面的反對和抱怨，不得不于半年后再次出臺新政策予以改變(統一調至4元/小時，不受時間限制)。

表2 我國與部分國家本地網(市話)資費比較

國 家 通話費(美元/3分鐘) 月租費(美元/月) 初裝費(美元)

中 國 0.022 0.91-2.50 最高120

印 度 0.02① 5.40② 23②

泰 國 0.083 2.77 96.99

日 本 0.073 21.67 606.67

美 國 0.064 16.65-20.16 55

德 國 0.123 15.01 61.02

法 國 0.096 12.29 55.13

意 大 利 0.070 18.42 48.36

英 國 0.127 14.33 194.64

瑞 典 0.097 14.23 105.72

新 西 蘭 0.076 23.90① 43

巴 西 0.040② 2.70② 1112

荷 蘭 0.080 12.31① 104.57

注：①1997年4月數據;②1996年數據。

資料來源：情報通信手冊1999年版，世界電信發展報告1998年等。

轉引自人民日報，1999年11月1日。

2.電信業缺乏透明的成本核算及監督機制，資費政策嚴重偏離經濟規律要求。電信資費的規定，應該使電信產品(包括服務產品)價格符合經濟規律。即價格由價值所決定，是”價值的客觀反映“，并受供求關系的影響。在電信發展的起步時期，國家為加快發展速度，給予電信部門包括制定高額資費標準在內的種種優惠政策，一方面確實達到發展電信事業的目的，但另一方面電信部門依靠壟斷定價，制定出遠高于經營成本和國際水平的資費水平。由于缺乏透明的成本核算及監督機制，維系高額資費水平便成為其獲取暴利的重要手段。即使到了1996年我國電信業出現供給能力過剩、部分省份供給過剩十分突出的嚴峻情況，電信部門仍維系著高資費水平的狀況，這顯然不符合市場經濟規律、電信業進一步拓展市場、消費者日益增長的消費需求等方面的要求。1998年信息產業部成立以后，這一問題也未能得到有效解決，透明的成本核算及監督機制至今未能形成，致使國內長期研究電信發展的專家也抱怨對電信定價不了解(王小波，”抓住主流全面認識調資“，人民郵電，1999，6，24)。1998年底，國家計委和信息產業部聯合舉行的電信資費聽證會上，仍未提供出與電信成本相關的資料，與會人士無法評判資費合理與否，因而很難消除對隨后出臺資費改革政策的疑問。

3.我國電信業長期實行高度行政壟斷，一方面使高資費水平得以維系，另一方面也”弱化“了電信業的競爭力。根據國際電聯最近一次測評結果推算(見表3)，1996年我國電信市場已經位居世界第四，電信網已經成為全球第二大電信網。但從表征一國電信業勞動生產率的兩項重要指標mdash;mdash;電信企業每員工電話主線數和每員工電信業務收入來看，不論與發達國家還是發展中國家相比，我國都有相當大的差距(參見表4、5)。勞動生產率的低下，勢必”弱化“電信業國際競爭力，無怪乎各界普遍認為：中國的電信壟斷體制導致效率低下，勞動生產率與發達國家相差懸殊;必須引入競爭機制，電信業的效率才有希望趕上發達國家。雖然我國在市話資費方面已經比許多發達國家低，但在國際長途話費、因特網電路租用費等方面遠高于許多國家(包括一些發展中國家)。高資費政策，看似增加了電信收入，但也是造成電信業務嚴重流失的最主要原因。比如電信經營商利用我國與國際長途電話收費差價中存在的商業機會，采用被內地視為非法的”回叫“方式經營電信業務(1995年這一”非法“業務已占內地打往美國國際長途電話的8.5%)。

表3 全球電信市場前8位的國家或地區 國家/地區

國家/地區 排名 占全球電信市場營業收入(%) 年營業收入(億美元)

美 國 1 30 1800

歐 盟 2 28.3 1698

日 本 3 13.6 816

澳大利亞 4 1.89 113.4

加 拿 大 5 1.78 106.8

瑞士、韓國 6、7

巴 西 8 1.43 85.8

注：盡管國際電聯測評中未包含中國，但1996年中國電信總收入1335億元(約合167億美元)，占全球電信市場營業額的2.78%，應位居世界第四。

資料來源：陸群，”降價意味著什么?“，中國經濟時報，1999，3，23。

表4 部分國家電信企業每員工電話主線數排名 (單位：線)

1994年 世界排名 1995年 世界排名 1996年 世界排名

世 界 119 137 139

美 國 225 8 263 5 190 27

日 本 228 7 276 3 289 4

英 國 149 39 206 18 218 19

法 國 207 13 214 16 198 25

德 國 172 28 190 22 205 22

韓 國 294 2 300 1 294 3

菲 律 賓 55 110 73 94 98 76

印 尼 61 105 83 81 105 70

泰 國 84 78 100 64 120 57

印 度 24 158 23 161 28 126

巴 西 121 56 131 49 169 36

俄 羅 斯 56 109 57 109 58 119

中 國 46 139 85 75 114 66

注：世界排名是在國際電信聯合會統計的206個國家和地區中的排名。

資料來源：錢晉群等，”我國電信生產率水平有多高“，人民郵電，1999，9，28。

經筆者推算，即使是今年3月國際長途電話資費下降以后，內地電信損失也在30%左右(李曉東，”香港電信市場的開放及其對內地電信業發展的影響“，DRC《調查研究報告》，1999，6，17)。曾有多起內地與香港等地經營商從事這一業務的報道，最近一起案件涉及北京、貴陽兩地多家電信經營商，”非法“收入達6000多萬元。

4.長期采取不合理的資費結構與計費方式，政策上又缺乏重實效的改進，造成”電信部門既沒有公民、納稅人、消費者有權公平地、充分地享受公共基礎設施及其派生福利的意識，也沒有消費者有權要求反壟斷地享受合理的通信消費的概念“(翁寒松，”關于開放我國電信市場的若干思考“，中國軟科學，1998，3，60)。高額電話初裝費、手機入網費和雙向收費、按分計費等措施受到越來越多的指責。1998年各級消費者組織受理2萬多件郵電方面投訴，其中許多是針對電話收費問題的(http://www.203.93.27.10/cgi-bin/qrynewo?xw)。比如，電信部門一直以3分鐘作為市話計次收費單位，據一份調查顯示：該法與分別按1分鐘、10秒和1秒鐘為計費單位計費相比，電信部門從用戶身上獲取27.8%、41.1%、44.4%的”額外收益“，1年內在全國范圍內多收取50-99.6億元(姚梵，三分鐘計費幾多不公平“，法制日報，1999，11，1)。對于這一做法，國家價格制訂部門mdash;mdash;國家計委價格司的有關人員也認為違背公平原則(http://www.203.93.27.10/cgi-bin/qrynewo?xw)。這種顯失公正的計費方法并非存在有技術障礙或從未實踐過，實際上，1982年自動撥號業務在我國開始投入運營時，就是按6秒鐘為計費單位的，只是后來改為按3分鐘為計費單位。

表5 部分國家電信企業每員工電信業務收入排名 (單位：萬美元)

1994年 世界排名 1995年 世界排名 1996年 世界排名

世 界 10.1 11.9 12.6

美 國 26.8 5 28.5 5 20.3 17

日 本 29 4 42.2 2 43.8 2

英 國 13.1 31 19.3 17 20.3 18

法 國 15.5 22 17.9 19 43.8 33

德 國 18 15 22.6 13 16.4 15

韓 國 11.5 37 14.1 32 20.8 41

菲 律 賓 4.15 90 5.06 82 14.1 81

印 尼 5.2 73 6.87 64 5.97 71

泰 國 5.5 67 5.84 73 6.72 76

印 度 0.67 164 0.78 165 0.923 160

巴 西 7.99 56 9.32 52 1.39 42

俄 羅 斯 0.58 168 0.78 163 1.18 156

中 國 1.33 145 2.84 114 3.63 113

注：世界排名是在國際電信聯合會統計的206個國家和地區中的排名。

資料來源：錢晉群等，”我國電信生產率水平有多高“，人民郵電，1999，9，28。

5.在市場經濟條件下，電信部門仍堅持壟斷定價行為，資費政策未能立足于促進市場發展，激勵競爭機制的形成。最明顯的例子是初裝費的節節上漲。如80年代初北京市電話初裝費為200元，90年代初飆升至5000元。移動電話價格最高曾達到28000元。與此同時，服務質量并未有明顯改善，裝電話難的現象較為普遍，還存在強行銷售、搭售和價外勒索等不合理行為(張維迎等，”從電信業看中國的反壟斷問題“，改革，1998，2，67)。即使1999年3月電信資費調整之后，中國經濟景氣監測中心的一份調查表明：服務質量和電信價高仍是電信體制中消費者最不滿意的方面(見表6)。對此，業內專家指出：電信部門”能向用戶提供的服務極多而愿向用戶提供的服務少，在平均文化水平及其所決定的應用新技術能力偏低的中國，愿意花錢接受這些服務的人就更少。這種做法的結果是，一方面，使中國電信的經營陷入了：想多撈到錢mdash;mdash;擴大收費項目，提高收費標準mdash;mdash;用戶減少使用mdash;mdash;未能多撈到錢的lsquo;行為與目的的背反rsquo;的自損的惡性循環“(狄宗楷，”關于我國電信產業結構重組和管理體制改革“，產業，1999，4，13)。1990-1995年間，我國電話”熱裝冷用“現象十分突出，1993年以來用戶增長速度超過通話次數達10%以上，長話零次戶(即1個月沒打過1次國內長途電話的用戶)數目卻很大，國際上發展情況則是通話次數增長速度比用戶增長快3倍。聯通公司成立后，出現了由競爭造成電信資費不斷下降的形勢。比如移動電話價格(包括入網費)迅速下降，以至部分省市或地區出現免費贈送手機的情形。今年10月下旬，聯通公司開通23個城市的國際長途和國內長途服務，價格將比中國電信長話資費低10%(http://www.ceis.gov.cn/newl/r102201.htm)。對此，電信部門不是從促進市場發展、激勵競爭的角度出發，也不顧國家價格主管部門(如國家計委價格司)的意見(于進，”國家計委價格司的有關人士認為mdash;mdash;這是一件好事“，中國經濟導報，1999，11，5)，更無視國際電信業新近發展的經營模式mdash;mdash;以網絡發展為主要贏利手段，多次對由企業間競爭引發的價格下降”亮黃牌“，強調：”移動電話(包括模擬、GSM、CDMA)資費標準實行政府定價和指導價，企業不得擅自提價和降價，也不準隨意改變收費辦法“(http://www.mii.gov.cn/news/99061501，http://www.ceis.gov.cn/newl/r102201.htm)。

表6 中國電信業存在的最嚴重體制弊端

調查內容 百分比(%)

服務質量 37

壟斷價高 24

政企不分 19

阻礙發展 17

其它 3

資料來源：中國經濟景氣監測中心，”電信改革順乎民意“，中國經濟導報，1999，4，2。

6.現行資費政策不利于新技術應用和新業務開展。90年代以后，隨著電信技術、計算機技術和互聯網技術的飛速發展與融合，電信業務呈現出多樣化趨勢。移動電話、語音控制電話、通過智能網開辦的被叫付費電話及網絡電話(IP)等語音增值新業務和語言服務業務不斷普及;非話業務如用戶電報、數據通信傳真、可視文圖、電子信箱、會議電視等，更是以每年20%的速度增長。”以網絡發展為主要贏利手段“已經成為國際電信業新近發展的經營模式，”上網免費、長途電話任你打“成為美國電信領域的最新發展，各大電話公司紛紛投資建造最先進網絡，或通過合并跨入網絡與信息服務。據報道：1998-2008年間將是數據業務逼近并全面超過電話業務的10年，2020年電話業務僅占1%，IP電話2000年和2010年可能達到10%和28%的國際通話量(李信忠，科技日報，1998，11，4)。反觀我國的電信業務構成，基本電信業務每年有幾千億元的市場規模，電信業務收入中80%來自電話，非話業務所占比重很少(祝君鳴，郵電企業管理，1998，8，14)。雖然數據業務近幾年來增長很快，但因受發展空間限制，特別是資費結構不合理，導致許多信息服務企業的通信成本占經營總成本的80%(國務院發展研究中心綜合部，”信息流通機制研究“，經濟研究參考，1998，3，8，第17頁)，信息服務企業經營困難。另外，我國制訂的IP電話資費標準，與固定電話相比也無很大優勢(見表1)，并且遠遠超過國外IP電話資費水平。總之，現行資費政策不利于新技術應用和新業務發展的情況非常嚴重。

二、”入世“后我國電信資費改革的政策取向

從1997年2月《全球基礎電信協議》的達成(1998年已有56個國家據此協議開放本國電信市場)到《信息技術協議》的簽署(規定2000年前降低或取消多項信息技術產品關稅，總值近6000億美元的信息技術產品可望實現自由貿易)，國際電信業正在發生著深刻變化。最新轟動國際電信業的是中美簽署《中國關于加入世界貿易組織的雙邊協議》，允許美國公司在電信領域獲得新的市場準入，承諾”中國允許美國電信公司占有49%的投資份額，自投資之日起兩年后可增加到50%;美國公司被允許投資中國的互聯網內容提供商(ICP)“(馬力等，”美方披露中美協議內容“，中國經濟時報，1999，11，16)。11月26日，我國與加拿大也簽署了《中國關于加入世界貿易組織的雙邊協議》，并將與歐盟等國家或組織就中國”入世“問題進行談判，有望盡快達成協議。此刻，我國電信市場的開放已不再是爭論如何”開放“，而是按開放”進程表“如何加快”開放“的問題。在這種新的形勢下，電信資費的改革必須隨之加快，為此，在政策上應注重以下幾個方面。